將排污許可制打造成改善環(huán)境質(zhì)量的制度利器
《排污許可管理?xiàng)l例》專(zhuān)家解讀之一
排污許可制是固定污染源管理的核心制度，關(guān)乎生態(tài)文明制度體系和生態(tài)環(huán)境治理體系。《排污許可管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）在多年探索、實(shí)踐積累、經(jīng)驗(yàn)借鑒、問(wèn)題倒逼的基礎(chǔ)上，在一些重大問(wèn)題上形成了解決路徑，為固定污染源管理制度更加成熟定型更加完善奠定了法規(guī)基礎(chǔ)，為改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供了長(zhǎng)牙齒的制度利器。
排污許可制試點(diǎn)以來(lái)，雖然大部分省（自治區(qū)、直轄市）已經(jīng)開(kāi)始頒發(fā)排污許可證，為加強(qiáng)固定污染源管理發(fā)揮了重要作用，但有些地區(qū)也一定程度上存在重發(fā)證輕證后監(jiān)管，持證排污單位不按證排污、不達(dá)標(biāo)排放的問(wèn)題，排污許可權(quán)威性需要強(qiáng)化。可以說(shuō)，核發(fā)排污許可證僅僅是管理的開(kāi)端而不是結(jié)束，許可證的權(quán)威不是發(fā)出來(lái)的，而是證后監(jiān)管管出來(lái)的。
《條例》以排污單位自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告為手段，壓實(shí)排污單位主體責(zé)任，推動(dòng)主動(dòng)守法，同時(shí)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)轉(zhuǎn)變角色、找準(zhǔn)自身定位、履行好監(jiān)管職責(zé)。嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任，必將有力推動(dòng)將排污許可制打造成改善環(huán)境質(zhì)量的制度利器。
一是《條例》明確了排污單位污染物排放控制的主體責(zé)任。核心是明確排污許可證不僅是“排污資格證”，而且還是排污行為的法律性要求和規(guī)范性要求載體，排污許可證是排污單位承擔(dān)污染排放控制義務(wù)和責(zé)任的法律文書(shū)，具有法定性、強(qiáng)制性，將污染物排放治理的責(zé)任回歸企業(yè)，改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法。《條例》明確了排污單位污染排放控制的責(zé)任范圍，規(guī)定了排污許可證記載的信息內(nèi)容，包含了污染物排放口位置和數(shù)量，污染物排放方式和排放去向，排放口設(shè)置及規(guī)范化管理要求，以及自行監(jiān)測(cè)、環(huán)境管理臺(tái)賬記錄、排污許可證執(zhí)行報(bào)告等具體要求，明確了排污單位按證排污的法律責(zé)任義務(wù)。載入排污許可證的內(nèi)容既是排污單位滿(mǎn)足排污許可要求所需要實(shí)現(xiàn)的環(huán)保義務(wù),也是排污許可證的一個(gè)守法公開(kāi)承諾，排污單位要通過(guò)自行監(jiān)測(cè)、提交執(zhí)行報(bào)告等各種手段記錄污染排放情況，并按照規(guī)定將有關(guān)信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)按證排污。《條例》規(guī)定的上述要求，使得排污單位履行污染物排放控制義務(wù)有法可依，也給排污單位強(qiáng)化對(duì)自身排放行為的管理，主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境治理主體責(zé)任，提供了明確依據(jù)。
二是《條例》強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)事中事后監(jiān)管職責(zé)。排污許可制度的改革完善，是在審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下進(jìn)行的。《條例》規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)建立全國(guó)統(tǒng)一的排污許可證管理信息平臺(tái)，明確了排污許可權(quán)限、處理流程和處理結(jié)果類(lèi)型。生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)要將排污許可證執(zhí)法檢查納入年度執(zhí)法計(jì)劃，通過(guò)執(zhí)法監(jiān)測(cè)、隨機(jī)抽查等方式監(jiān)督監(jiān)管排污單位的污染排放行為，對(duì)持證排污的相關(guān)違法行為進(jìn)行界定、清理、處罰。《條例》也為對(duì)排污單位按照環(huán)境保護(hù)績(jī)效水平優(yōu)化日常執(zhí)法監(jiān)管創(chuàng)造了條件，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)可以根據(jù)排污許可管理類(lèi)別、排污單位社會(huì)誠(chéng)信檔案，以及排污單位自行監(jiān)測(cè)、管理臺(tái)賬和執(zhí)行報(bào)告的核查情況，確定檢查頻次和檢查方式。這必將進(jìn)一步強(qiáng)化、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對(duì)持證排污行為的監(jiān)管。
三是引入社會(huì)監(jiān)督，構(gòu)建新型環(huán)境治理體系。排污許可證是排污單位環(huán)境行為的承諾書(shū)，是生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對(duì)污染源要求的綜合集成、開(kāi)展環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)，也是公眾監(jiān)督和信息公開(kāi)的切入點(diǎn)。生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)要從準(zhǔn)確界定政府、排污單位、社會(huì)公眾三者職責(zé)及相互關(guān)系角度出發(fā)，系統(tǒng)推進(jìn)行政審批、許可事項(xiàng)的整合與精簡(jiǎn)優(yōu)化，加強(qiáng)證后監(jiān)管，用好、用活許可證，使之與現(xiàn)有環(huán)境管理整合聯(lián)動(dòng)，引入社會(huì)監(jiān)督，依法重罰不兌現(xiàn)承諾、不按證排污的排污單位。《條例》為排污單位排放信息披露、監(jiān)管信息公開(kāi)等提供了全國(guó)統(tǒng)一信息平臺(tái)，要推動(dòng)排污單位定期上報(bào)執(zhí)行報(bào)告，定期開(kāi)展信息公開(kāi)，自覺(jué)接受監(jiān)督檢查，建立企業(yè)環(huán)境守法和誠(chéng)信信息共享機(jī)制，強(qiáng)化排污許可證的信用約束。這也為社會(huì)監(jiān)督與監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程整合、形成監(jiān)管合力創(chuàng)造了條件。
作者系生態(tài)環(huán)境部政策研究中心主任
